城市拆迁是受到社会普遍关注的焦点，是城市化进程中无法绕开的热点，也是政府部门、司法部门颇感头疼的难点。

有“天下第一难”之称的拆迁涉及方方面面的重大利益，无法回避；既然无法回避，就得寻找更好的解决方法。为此，浙江大学房地产研究中心进行了为期半年的调查研究，对城市拆迁这一复杂问题进行全面梳理，总结现状，分析原因，比较不同方法不同理论之间的特点与优劣，对可操作性尤其关注。

暂且不管研究的具体结果如何，能够对拆迁问题深入关注，并进行严谨的研究，这在全国城市中还属先行了一步。感谢浙大贾生华、褚超孚、罗延发等专家为这一公益事业所付出的辛勤劳动。

限于篇幅，杭州日报只摘要刊登研究成果中一部分———《我国城市拆迁中存在的问题》，以期引起政府、开发商、被拆迁户的共同关注。研究结果不代表杭州日报编辑部观点，特此说明。

我国城市房屋拆迁活动中所存在的主要问题

（一）我国城市房屋拆迁活动所引致的申诉简况

近几年来，在国家信访局接到的投诉信件中，反映城市建设特别是拆迁问题的信件呈逐年递增的趋势。2001年反映拆迁问题信件数量为8516件，2002年为13513件，同比上升58.68％。

国家信访局有关专家分析认为，引发信访的原因主要有四个方面：一是强制拆迁，粗暴对待拆迁户；二是安置补偿不合理，政策不到位；三是一些地方政府部门建设规划出尔反尔，造成居民不能回迁；四是一些地方政府制定的拆迁政策简单化，没有视居民情况分类处理，造成部分拆迁户因拆致贫，失去生存基础。

（二）我国城市房屋拆迁活动中所存在的主要问题

1.对拆迁人的性质未予限定或区分对待

一般认为，在拆迁法定程序中，拆迁人与被拆迁人之间的关系是民事关系。但民事关系应当强调双方关系的平等。由于在拆迁程序中，拆迁人只要取得了房屋拆迁许可证，就可以实施拆迁。这一事实的存在，使得有学者认为这一关系事实上是一种行政关系。

但由于拆迁的法定程序中并没有规定拆迁人不能是带有政府性质的机构（如土地储备中心、各种指挥部等），因此在实际的拆迁过程中，这种民事关系事实上确实逐渐演变成行政关系。这无疑造成了日后的拆迁人与被拆迁人难以在民事关系中处于平等地位。

问题并不仅仅在于此。法规条例没有对拆迁人的性质作出限定，具备政府性质的机构充当拆迁人的角色，至少还会造成其他几个问题：

第一，难以体现新条例将拆迁补偿安置市场化的立意。对于这种性质的拆迁人，在与被拆迁人就拆迁补偿安置等问题进行谈判时，其自由度其实是很有限的，因为它必须经过外部审计。这无疑会造成拆迁补偿谈判的难度，增加协议达成的时间。其二，由于此类性质的拆迁人有政府背景，又存在更多的利益关系，因此在进行拆迁补偿谈判时就更不平等。

第二，将会加剧政府与被拆迁人之间的矛盾。在与被拆迁人谈判的过程中，处于一种地位很不平等的处境，并往往行使自身拥有的特权，从而迫使被拆迁人就范。

第三，将会加剧政府与其他性质的拆迁人（如房地产开发商）之间的矛盾。由于城市房屋拆迁活动涉及大量的经济利益，许多房地产开发商都希望可以获得生地（毛地）出让的权利，从而获取更多经济利益。

2.对被拆迁人过渡周期的规定缺乏人性化

根据目前的拆迁法定程序，如果被拆迁人选择的是产权调换的补偿形式，现实中往往是拆迁人提供周转用房或过渡费用，并在其后的两年左右时间内提供安置用房。拆迁程序并没有要求拆迁人必须尽快提供安置用房或尽可能地缩短过渡周期。这往往是被拆迁人很不满的原因之一。

是否可以通过一定的拆迁程序设计，来尽可能地缩短过渡周期呢？事实上这是可以做到的。譬如，对于许多作为拆迁人的开发商而言，它们有大量的商品房可以提供。但拆迁程序并不要求拆迁人尽快提供安置用房。

然而，如果直接在拆迁法定程序中规定尽可能地缩短过渡周期，这很可能会导致拆迁人在技术上避开此条款，这就使得该条款丧失其意义。另外，就算该条款具有可操作性，这也会在不同的拆迁人之间造成不平等。有多种方式可以解决这一问题。譬如，可以从经济利益这一根本动力上激励拆迁人尽早交付安置用房，政府可以从税收等方面对拆迁人予以优惠，从而促使拆迁人主动尽快缩短过渡周期。另外，也可以规定较高昂的过渡费用，或是在许可证发放时包含该项目拆迁安置期限要求。这些措施也都可望产生有效的成果。

3.拆迁程序的执行效率低下

在现实的城市房屋拆迁活动中，经常会出现被拆迁人完全不配合评估的情况，如根本就不让评估人员进入被拆迁房屋。对于这种情况，由于拆迁评估报告基本上不可能出来，这使得根本就无法进入下一个流程，如仲裁、裁决或上诉等。因此，对这一特殊情形，在拆迁程序中应当加以完善。

4.城市规划区内两种所有制土地上的房屋拆迁补偿的法律不统一

有学者认为，新条例没有解决不同土地所有制条件下的房屋拆迁补偿问题，还是将两个所有权分立来制定制度。这就意味着，拆迁集体所有土地上的房屋是否应该按照市场评估价进行补偿，没有得到完美解决。在城市规划区内的这些集体土地一般均位于城乡接合部，这些集体土地已经不是农用地了，而是住宅等建设用地。利用这些土地进行开发建设，购买者实际支出的资金构成包括征地费、基础设施开发费以及土地使用权出让金；利用国有土地进行开发建设，购买者实际支出的资金包括拆迁安置补助费、基础设施开发费以及土地使用权出让金。对于占有国有土地使用权的单位和个人的补偿按照市场价，而对农民的补偿不采用市场价，这里存在着所有权歧视的问题，有学者建议，在城市规划区内的房屋拆迁均应采用市场评估价进行补偿。

5.公有房屋拆迁补偿的规定不尽合理

某些地区为了促使拆迁工作顺利开展，减少对公房承租户安置的矛盾，对公有租赁房屋和私有租赁房屋制定了不同的拆迁补偿安置政策，尤其在补偿利益的分配方面，政策差异较大。譬如，有些地区在行政管理办法中作了如下规定：拆迁租赁的公有房屋、拆迁人应当将补偿金额中相当于被拆迁房屋的重置价格结合成新部分补偿给房屋所有权人，其余部分补偿给房屋承租人，被拆迁人与房屋承租人的租赁关系在拆迁补偿后自动解除。有学者认为，这一规定的不合理性已逐渐显露。其理由主要包括：第一，公房产权人是无差别的民事主体，在拆迁补偿中的权益不应有别于私房产权人。第二，产权人取得重置价、承租人取得区位价的补偿方法，有悖于等价有偿的民事原则。第三，产权人、承租人各自取得补偿后自动解除租赁关系，有悖于协商一致的民事原则。第四，承租人获得区位价，缺乏有效的法律依据。第五，承租人获得区位价，亦缺乏利益均衡性。第六，给公房管理部门的经租管理、资产置换带来负面影响。

6.由货币补偿引致的一些问题。

●对被拆迁房屋“所有权”与“使用权”的补偿失衡

在房屋拆迁中，补偿是对被拆迁房屋使用人而言的，是维护其使用权。货币补偿实质上是对被拆迁房屋使用人使用权因拆迁而中断的补偿。货币补偿款标准各地不一，但就安置房价值而言，被拆迁房屋使用人的得益远较所有人多，这点却是共同的。这就出现了使用权大于所有权这样一个逻辑矛盾的事实。

●对使用权价值的量化缺乏标准

大家都承认公房使用权是有价值的。有的城市公开拍卖公房使用权，有的城市公房使用权交易(即买卖房折)能从“地下”逐渐走向“地上”。货币补偿的实质是对被拆迁人公房使用权价值的补偿，那么货币补偿金额，应当是公房使用权价值的货币形式。因此，公房使用权价值的合理量化，是制定货币补偿标准的理论指导，应当尽快解决这个问题。

●货币补偿可能造成国有资产流失

货币补偿可能导致国有资产流失。这是因为，房管部门的直管公房是国有资产，其所有人是国家。一旦房屋拆迁，若实行货币化安置，则国家只得到房屋价值的20%。从这个意义上可以说国有资产确实流失了。但这只不过是住房福利制的表现。

●采取货币补偿方式与产权调换的方式难以对等

被拆迁人用所得货币补偿购买与被拆迁房屋相等面积的房屋，与原来实行产权调换的结算方式相比，所支付的差价反而增加较多。事实上，这就使得许多被拆迁人不是迫不得已，将不会采用货币补偿形式。

7.拆迁评估串通的禁止性条款操作性差

国务院新条例规定了对拆迁评估串通的禁止性条款，但又同时规定拆迁评估费用由拆迁人承担。评估机构付出的是等价有偿的劳动，其必定要从拆迁人那里得到相应的报酬，而拆迁人往往要考虑成本，因而评估串通的现象也就屡见不鲜。

8.评估机构的选择与确定程序不尽合理

对于评估机构的确定，由于被拆迁人的多样性，拆迁人与被拆迁人难以真正达成共识，拆迁人和被拆迁人共同选定评估机构的权利不能实际履行。

因此，应由拆迁管理部门，将拆迁评估的信息提前公告，组织招投标。

9.评估结果异议处理程序效率较低

在拆迁实践中，对拆迁评估结果持有异议的现象是很多的。由于评估机构和评估人员的评估经验以及采用的评估方法不同，再加上其他因素的影响，不同的评估机构作出的评估结果会有一定的差异，即便是超出了允许误差的范围，也不足为奇，只要是合理合法，这不能就此认定谁对谁错。这将造成评估结果异议处理程序效率过低。

10.政府调控中“暗补”的拆迁评估模式背离市场规律

根据国务院新条例，各地基本上都结合本地实际，制定了相关的拆迁评估模式，因此各地的拆迁评估模式各异。有学者根据政府在拆迁评估中的调控作用，将政府调控划分为两种模式。第一种模式是完全按照市场评估方法，即由房地产评估机构按照建设部《房地产估价规范》对被拆迁房屋进行价值评估，然后在评估价值基础上，为了保障被拆迁人中的部分弱势群体的利益，政府给以一定的补贴。该模式可用公式表示：货币补偿单价＝市场评估单价＋价格补贴。这种方法是使政府行为和市场评估行为分开，按照各自职能运作。采用这种方法的有上海、重庆等地。第二种模式是参照市场评估办法，结合政府对被拆迁人中的部分弱势群体的保障政策，对市场评估办法进行了具体规定，以提高拆迁房屋的市场评估价格，也就是说政府的保障政策通过房地产评估机构的评估来实现。采用这种方法的有北京、浙江等地。

这两种模式都体现了政府保障被拆迁人中的部分弱势群体住房权益的政策，而不是完全按照市场评估价格进行货币补偿。有学者将第一种模式称为“明补”，将第二种模式称为“暗补”。相对而言第一种模式较为可取，因为这不仅符合《条例》立法本意，而且能很好地将市场评估行为和政府保障职能有机地结合起来，使新老政策平稳过渡，且便于操作。而第二种模式虽能体现政府保障职能，但由于将政府保障职能与市场评估行为“合二为一”，从而带来一些问题，有待改善。