从“卖”到“租”

　　从大的方面说，立足于为老旧工业区改善居住条件的棚户区改造，也属于保障房的范畴。如果从1998年住房制度改革开始算起，中国保障房建设已经走过了14个年头。

　　1998年，国务院出台《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发【1998】23号，简称“23号文”)。这意味着，以取消福利分房为特征的中国住房制度改革拉开大幕。

　　在最初的制度设计中，经济适用房被确定为城镇住房供给体系的主体，供应对象是除了最低收入群体和高收入群体以外的所有家庭。设计的供应面要达到80%左右的中国家庭。

　　而同样是在23号文中，廉租房也被提上了台面。但它的使用范围被限定在“最低收入家庭”。

　　于是，当时的住房制度设计就呈现出三轮共驱的格局：经济适用房满足80%家庭的住房需求，另外20%则由廉租房和商品房共同满足，其中廉租房面对最低收入群体，商品房则面对高收入群体。

　　从事后的发展历程看，此时的经济适用房，承担着一种从过去的福利分房向以后的市场化过渡的职能。

　　从1999年到2003年，经济适用房获得了高速发展。这5年，中国经济适用房的累计竣工面积为4.77亿平方米，解决了600多万户中等收入家庭的住房问题。

　　廉租房的建设力度则相差甚远。从1999年到2006年底，中国政府每年在廉租房上的财政投入不足10亿元。截至2006年底，中国廉租房累计保障家庭54万户。其7年时间覆盖的家庭数，尚不足经济适用房4年覆盖数的十分之一。

　　2003年，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(简称“18号文”)发布。这个对中国房地产市场影响巨大的文件，将房地产业定位为“拉动国家经济发展的支柱产业之一”。经济适用房从此前的“住房供应主体”，调为“具有保障性质的政策性商品住房”。《通知》同时要求“采取有效措施加快普通商品住房发展，提高其在市场供应中的比例”，并“努力使住房价格与大多数居民家庭的住房支付能力相适应”。

　　此后，中国商品房市场持续升温，在住房供应中的比例也水涨船高。同时，地方政府的发展诉求被迅速归拢到土地财政下，其与市场中的投机因素一起，最终让《通知》中“住房价格与大多数居民家庭的住房支付能力相适应”的诉求难以实现。

　　根据中国社科院蓝皮书报告，1998年至2003年，全国商品住房每平方米的价格只增加了343元，在全面实施18号文的第一年——2004年，每平方米就比上一年上涨了352元。

　　一位房地产公司高管在接受《中国新闻周刊》采访时认为，与中国很多政策的制订一样，《通知》有两个基本的诉求：一个是发展诉求，一个是稳定诉求。过去过于偏重后者，导致房地产市场发展不振，并最终使得政府难以承受；之后则过于偏重前者，令其市场价格严重偏离价值，使得大多数民众难以承受。

　　2007年到2008年开始，廉租房重新获得高层的认可，其建设进入快车道。2007年，全国安排廉租住房资金77亿元，超过历年累计安排资金的综合。2008年，廉租住房保障资金首次写入政府工作报告。2009年，中央加大了对财政困难地区廉租住房的补助力度：西部地区400元/平方米、中部300元/平方米、辽宁、山东、福建省的财政困难地区200元/平方米。

　　廉租房的受宠，说明决策层正在从以前“制造产权”的思维模式，转向满足现实的需要。这不仅将总体上大大降低政府的投入，同时也有利于扭转一个观念：中国人根深蒂固的置业意识，是推高房价的一个重要因素。有人说，中国人这一思维方式后面，一方面有泽被后人的传统，也有深深的不安全感。

　　到了2009年，决策层对以租房形式提供住房保障的意图更加明显。2009年8月，江苏常州市在全国率先出台《公共租赁房管理办法》。2010年6月12日，在住建部等7部门制定的《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》中，正式引入了“公共租赁房”的概念。

　　2011年6月11日至12日，全国公共租赁住房工作会议召开。中共中央政治局常委、国务院副总理李克强在会上指出，发展公共租赁住房，主要是解决城市中等偏下收入家庭住房的阶段性需求，提供租金较低、户型较小的住所。

　　他对公租房的功能概括为：增加有效供给，优化住房结构，引导居民合理住房消费，遏制部分城市房价过快上涨，调节收入分配、促进人才和劳动力有序流动、推进新型城镇化进程。

　　一位资深业内人士分析，相比其他住房保障形式，公共租赁房在实现中央高层“住有所居”的目标方面效率最高。“一方面，它的覆盖范围最广，另一方面，它遭遇寻租的可能性相对较小。”