编者按：在留用地政策制定和具体实施方面，杭州始终走在全国前列。

上月，杭州市政府又出台了《关于进一步完善村级集体经济组织留用地出让管理的补充意见》，规定村留用地项目土地出让方式由村级集体经济组织自行选择。通过招拍挂出让方式出让的村留用地项目中，合作方所持有的部分，可以按照规划批建的最小产权单元分割转让和销售。这意味着，如果规划批建的最小产权单元是"单间"，那么部分村留用地项目，就可以拿出"单套产权"。

这份新的文件不仅纠正了此前坊间混淆的杭州留用地项目与小产权房的概念误读，让村留用地项目有了更多的底气。

那么，杭州市留用地政策制定上，都走过了一个什么样的路子？留用地和小产权究竟有多大的区别？现在杭州市留用地项目开发建设正处于什么样的现状？留用地建设在政策上还存在哪些问题？开发商们对留用地项目怎么看？业内专家对留用地政策和现状怎么看？

针对这些问题，本网记者通过系列详尽的调查采访，试图还原一个全面的、本质的杭州市"留用地"全貌。

记者 王泽金 金柏松 7月15日报道

留用地土地性质为国有

2001年4月30日，为了加强国有土地资产管理，切实防止国有土地资产流失，国务院出台了《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[2001]15号)。

随后，为认真贯彻落实该通知精神，进一步加强国有土地资产管理，整顿和规范土地市场秩序，结合杭州本地实际，杭州市下发了《杭州市人民政府关于贯彻国务院 国发〔2001〕15号文件 进一步加强国有土地资产管理的若干意见》(杭政[2001]15号)文件，明确提出了针对国有土地出让、交易、制度、规法等几大方面的六条意见，也就在这份文件里，提出了"凡撤村建居发展留用地，均应转为国有并实行有偿使用。""土地出让金缴纳和返还，参照开发性安置用地的政策执行。""所有开发性安置用地、撤村建居发展留用地和拆复建用地，均不得用于经营性房地产开发。"但该文件，对留用地的具体操作并没有详细说明。

随后，在《浙江省人民政府关于加强和改进土地征用工作的通知》（浙政发[2002]27号）、市政府办公厅《关于完善撤村建居和城中村改造有关政策的意见（试行）》（杭政办[2005]8号）等文件中陆陆续续对留用地政策做出一些解释和规定，但仍未有详细的实施细则。

确定留用地比例为10％

直到2005年年7月25日，杭州市人民政府同意并批转了市国土资源局关于加强杭州市区留用地管理暂行意见（杭政函[2005]128号），才对留用地政策的适用范围、指标核发、指标管理、指标使用、建设项目管理等多个方面做出详细规范，规定"留用地以撤村建居村可转为建设用地的农用地（不含林地）面积为基数，按10%的比例确定。""留用地均应征为国有并实行有偿使用，不得用于经营性房地产开发。""留用地建设项目在符合国家法律、法规、政策的前提下，由村集体经济组织自主开发建设、村属全资集体企业开发建设或通过招商引资合作开发建设。"并规定："合作开发建设的，还须所在乡镇政府（街道办事处）、区政府出具意见，村集体经济组织原则上应持有50%以上的股份。"但在这份文件里面，对留用地的转让、分割、权证等方面，仍然没有详细规定，为留用地的开发建设设置了诸多悬念，但不管从哪方面说，杭州留用地政策，已经远远走在全国其他城市的前面。

优先发展村属二三产业

为进一步加强杭州市区留用地管理，完善多渠道、多方式使用撤村建居10%留用地政策，发展、壮大原村级集体经济组织，解决好撤村建居农转非居民的生产生活问题，2006年4月16日，杭州市又出台了《杭州市人民政府办公厅关于完善杭州市区留用地管理的补充意见》（杭政办[2006]10号），规定"10%留用地指标应优先用于原村属二三产企业项目"，"土地出让金按杭州市人民政府《关于贯彻国务院国发（2001）15号文件进一步加强国有土地资产管理的若干意见》（杭政[2001]15号）规定计缴，全额返还给村集体经济组织。"同时，在村集体控股比例上，首次松动，"因招商引资需要合作开发，且村级集体经济组织经济相对薄弱、控股50%以上股份确有困难，经村民（代表）会议多数以上成员同意（原村级集体经济组织如已改制为社区股份经济合作社，按股份经济合作章程规定的程序处理），并由街道办事处（镇政府）、区政府出具同意合作建设的书面意见后，村级集体经济组织可相对控股。"

禁止留用地开发商品房

2008年4月28日，杭州市再次针对留用地出台实施意见--《关于加强村级集体经济组织留用地管理的实施意见》（杭政办函〔2008〕183号），进一步明确了村级集体经济组织留用地项目受让主体；明晰留用地资产价值，积极鼓励招商引资；完善了留用地项目转让和抵押的管理；进一步完善留用地项目地价及土地资金核拨管理……在这次实施意见中，对合作方和村集体所占的比例，再次做出"不得超过49％"的规定："两家合作开发的项目，外来合作方累计所占土地（股份）的比例不得超过49%；多家合作开发的项目，其中一家村级集体经济组织所占土地（股份）必须超过外来合作方累计所占的比例。"在项目转让和抵押上，也有了相对明晰的规范，"村级集体经济组织自行开发的留用地项目，在项目竣工并经土地复核验收后，可转让不超过49%的地上建筑物和土地。留用地项目的地上建筑物和土地转让和再转让，只能按幢或层转让，不得按间或套转让。""合作开发的留用地项目，在竣工并经土地复核验收后，可按原批准的股份比例进行析产，由各家股东依法受让所占份额的土地使用权和地上建筑物。析产后村级集体经济组织自留建筑面积及分摊土地面积份额不得低于整个合作项目的51%，超过部分也可以按幢或层转让。"并且重申"严禁将留用地项目用于商品房等开发建设。"

突破——留用地可获单套产权

上月，杭州市政府出台了《关于进一步完善村级集体经济组织留用地出让管理的补充意见》，规定村留用地项目土地出让方式由村级集体经济组织自行选择。这份新的文件不仅纠正了此前坊间混淆的杭州留用地项目与小产权房的概念误读，更是让村留用地项目有了底气。

在出让方式上，《补充意见》有了详细规定：一是，村级集体经济组织自主开发的留用地项目，由村级集体经济组织出具不对外合作开发的书面承诺，按相关程序办理协议出让手续；二是，"留用地货币化"的留用地项目，一律采取招标、拍卖或挂牌方式公开出让。公开出让时不得设置任何限制性竞价条件，并可按照城市规划确定的土地用途开发建设。三是，村级集体经济组织需合作开发的留用地项目用地，一律采取招标、拍卖或挂牌方式公开出让。由各区政府（管委会）根据项目所在村的具体情况提出合作开发的挂牌出让条件，经市国土资源局审核后报市政府批准。

也就是在第三种出让方式上，《补充意见》给出了详细说明："村集体经济组织与合作方联合开发的项目，村级集体经济组织所占股份应不低于51％。"项目建成后，村集体经济组织应持有不低于地上总建筑面积（不含物业用房面积）51%的房产，且不得分割转让和销售，但除国家和省、市有特殊规定外，"合作方所持有的房产可以按照规划批建的最小产权单元分割转让和销售。"

规划批建的最小产权单元，是否就意味着单套产权？对此，杭州市国土资源局有关负责人随后的媒体采访中回答是"要看规划批建"，如果规划批建最小产权单位是单间，那就是可以办出"单套产权"。不过他同时表示，"这只适用于新政出台后公开招拍挂出让的土地，旧有的村留用地项目并不适用"。

对此，浙江工业大学房地产研究所所长虞晓芬教授认为，杭州市留用地政策体现了政府对撤村建居、对城市建设中失去土地农民，从长远着想，在根源上实施的一种关怀政策，这种政策走在全国前列，体现了杭州市领导的先进性。而这次《补充意见》，允许分割销售转让和销售，更是体现了政策上的实用性和可操作性，"是非常大的进步"。

"这就好比十几年前商业项目的不能分割销售一样，体现了政府职能部门的进步。"杭州杰盟房地产投资有限公司执行长、浙江大学客座教授兰洪海说："商业地产不能进行分割，势必将减弱资产本身的流通性，致使大量资产沉淀。而杭州率先打破大型商业'产权不可分割'的模式后，也一下激活了很多存量的商业项目。这是革命性的。现在杭州再次打破已有的小产权房的传统模式，可以说是具有划时代意义的。"

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